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“十五五”时期是我国发展新质生产力的关键起步阶段。当前，各地抓创新、上项目的积极性充分释放，新兴产业布局全面提速。但也要看到，部分地区在规划实施中存在认知偏差，脱离自身实际盲目追逐热点赛道，呈现“遍地开花”的重复建设态势，带来诸多现实问题。对这一现象有必要加以重视和提醒，引导各地端正发展理念，因地制宜走好高质量发展之路。
一些地方过于“追新”出现变异倾向
近期，第一财经城市研究所发布一份对291个城市“十五五”规划的调研报告显示，各地纷纷将热门产业赛道纳入规划，其中257个城市布局低空经济、217个城市布局高端装备、201个城市布局生物医药、147个城市布局氢能等。这种热潮反映出，各地政府对新兴产业和未来产业的发展十分热衷，且着眼点相近，选取的新赛道重复度较高。
“追新”本身不是坏事，反映了地方重塑竞争力的努力，但如果大家“追”的都差不多，就容易形成新的重复建设和恶性竞争。从落地现实来看，不少地方的产业规划和本地基础条件存在明显脱节。很多三四线城市经济、税收、就业的基本盘仍依靠传统制造、特色农产品加工、资源类产业等板块，本地科创人才储备不足，缺少核心技术供给，上下游产业链配套不完善，也没有对应的应用测试场景，在这样的情况下依旧跟风上马前沿高科技项目，已经有过不少教训。如有的地方先行建设产业园、完成土地整理，后续招商跟不上，园区厂房闲置；有的依靠大额财政补贴、低价土地作为筹码争抢项目，企业落地高度依赖政策红利，补贴到期之后经营难以为继，形成低效沉淀资产，加重地方财政负担；还有的只看重项目签约、展厅展示等宣传效果，简单照搬发达地区产业目录，只有“噱头”，实际没有形成产业链和有效产出等。
出现这类现象，首先是认知层面存在误区。不少地方对新质生产力完整内涵理解不到位，误以为只有新兴和未来产业才算新质生产力，片面追逐概念热度，忽视了传统产业升级的重要价值。还有的把规划文本上的产业布局当成容易实现的发展成果，低估前沿产业技术迭代风险、市场培育周期，过高估计行政力量塑造产业的能力，直接把国家整体层面的战略部署，不加消化转化为本地区的硬性任务，忽略区域分工逻辑，把一些新项目变成了“夹生饭”。
深挖背后根源，根子还是政绩观出现偏差。部分干部看重看得见、宣传效果好的“显性”项目，希望靠高新项目快速打造工作亮点。而对传统产业改造升级，则觉得见效慢、周期长，不愿意下“笨功夫”。在操作中，对政府和市场的边界把握不够到位，试图依靠财政、土地资源直接“造出”产业，用行政判断替代市场竞争选择。对部分项目前期论证流于形式，风险评估、绩效约束机制不健全，也给盲目上项目留下了空间。
发展新质生产力，关键要正确理解和把握新旧动能转换规律
产业发展有自身客观规律，一个产业从技术研发走向商业化，再成长为成熟产业集群，要经历技术验证、示范应用、配套完善、规模扩张的完整过程，是长期市场演化的结果，不是靠规划和政策就可以快速复制的。能不能落地一个前沿产业，要看有没有技术来源、产业链配套、专业人才、真实应用场景等现实条件。特别是现在很多未来产业本身技术路线还没有完全定型，市场需求尚在培育，天然具备高投入、高风险的特征，更适合在创新要素集中的区域先行突破，很难简单移植到条件不具备的地区。
布局新赛道本身没有问题，但要尊重规律循序渐进，不能把“求新”变成“唯新”，更不能所有地方都不加区分去追逐前沿热点。一方面前沿技术存在不确定性，大规模固定资产投入一旦遭遇技术路线迭代，很容易变成无效资产；另一方面高端科创人才属于稀缺资源，如果各地遍地开花布局同类赛道，用各种手段抢夺资源，会分散有限的创新资源，结果是“哪里都做不强”。还要看到，不少地方财政能力有限，如果把大量财力投向尚不具备条件的新项目，就会挤压传统产业改造、民生保障的资源，动摇地方发展根基。
发展新质生产力，要把传统动能转换放到与新动能塑造同等重要的位置。习近平总书记强调：“发展新质生产力不是要忽视、放弃传统产业，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式”。我国规模庞大的传统产业体系，是实体经济的根基，传统产业不等于落后产能，落后的是工艺和装备。只要能加快实施数字化、智能化、绿色化改造，通过设备更新、工艺革新，传统产业完全能够孕育出新的技术、产品和业态，生成全新的生产力。
对于许多创新资源不足的城市来说，把现有传统产业做优做强，就是发展新质生产力最现实的路径。新旧动能不是非此即彼的替代关系，而是共生迭代的关系。新赛道发展需要传统产业提供应用场景，传统产业升级又需要新技术赋能。如果丢掉自身积累多年的产业基础，一味另起炉灶追热点，很容易出现旧优势弱化、新产业长不起来的被动局面。因此，在地方发展的路径选择上，务必要实事求是、对未来负责。
以正确政绩观引领差异化高质量发展
“十五五”开局阶段，面对各地竞相布局新赛道的热潮，必须立足实际，尊重产业规律，校准政绩导向，引导各地把精力更多聚焦到因地制宜谋发展上。
要摒弃跟风冒进政绩观。发展产业不能只看概念新不新，要看能不能真正形成生产力，能不能带动就业、提升竞争力。领导干部要处理好“显绩”和“潜绩”的关系，既要看到高科技项目的价值，也要认识到传统产业转型升级同样是实实在在的政绩。谋划重大产业项目，不能拍脑袋决策，一定要做实前期论证评估，把产业链配套、人才条件、应用场景、财政承受能力等作为重要评估内容，引入外部专业力量参与研判。要厘清有为政府和有效市场的边界，政府重点做优化营商环境、补齐创新公共短板的工作，不充当市场风险的兜底方，遏制依靠大额补贴争抢新项目的内卷式招商，让市场真正发挥对产业的检验作用。
要坚持按主体功能谋发展。各地区要深入研究自身的资源禀赋和基础条件，产业发展不能脱离主体功能定位。城镇化重点区域，可适度集聚创新要素，承载先进制造和科创转化功能；农产品主产区重点夯实农业根基，围绕特色农业延伸产业链；重点生态功能区要严守生态底线，严控高耗能高耗地产业扩张，重点发展生态友好型产业。要找准自身发展定位，不脱离承载条件盲目追逐高新赛道，实现资源环境与产业发展相互匹配。
要加强全国一盘棋统筹布局。强化国家层面的产业布局引导，针对低空经济、氢能等热度较高的赛道，发挥城市群、都市圈的协同作用，培育区域性产业集群，形成区域合力，不搞撒胡椒面式的遍地布局。引导产业集群周边地区集中力量做 1-2个自身具备比较优势的配套细分领域，不求全链条铺开，力求把部分环节做专做精。完善差异化考核，对创新高地重点看原始创新突破，对制造业城市重点看产业改造提质，对县域重点看特色实体经济发展，通过用好考核指挥棒，减少地方跟风“追新”的动机。在全国统一大市场建设中，加快推动创新成果跨区域流转，构建研发在创新高地、转化在适配地区的协同模式，形成优势互补的产业格局。
建议开展一轮盲目低效投资清理工作。建立重点新兴产业的产能监测预警机制，跟踪规划产能、在建项目和市场需求变化，及时发布风险提示，约束无序新增投资。规范政府投资基金、财政产业补贴的投向，不向没有基础、没有前景的风口项目持续输血。分类处置已经形成的存量低效载体和项目，闲置科创园区结合本地产业实际调整定位，服务本地优势产业；对长期依赖补贴、没有自我造血能力的项目推动市场化出清，减少财政资金无效消耗。完善重大投资决策的约束问责，对盲目决策造成资产损失的，依规落实责任，强化投资闭环管理。
作者：董煜 清华大学中国发展规划研究院常务副院长，中国民营经济研究会副会长
(“三里河”工作室)
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